《珠海市全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》政策解读

为认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）和《广东省人民政府关于印发广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案的通知》（粤府〔2019〕49号）精神，优化工程建设领域营商环境，推动我市工程建设项目审批制度改革工作全面开展，珠海市人民政府印发了《珠海市全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》（珠府〔2019〕42号），以下称《实施方案》），现将有关政策解读如下：
　　一、改革的背景和目的
　　工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院作出的重要战略决策，是转变政府职能、深化简政放权的重大变革，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措，是优化营商环境、促进经济发展的重要保障。习近平总书记提出要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力，实施高水平的贸易和投资自由化便利化政策，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。国务院常务会议多次研究部署工程建设项目审批制度改革工作，李克强总理在去年政府工作报告中明确提出工程建设项目审批时间再压减一半的目标要求，在今年政府工作报告中又明确提出“在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短”。韩正副总理多次作出批示并召开会议，部署工程建设项目审批制度改革工作。
　　2018年5月，国家印发《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），决定在北京、天津、上海等16个省市开展工程建设项目审批制度改革试点。在总结试点地区经验的基础上，2019年3月15日，国家出台了《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），部署全面开展工程建设项目审批制度改革工作。2019年5月24日，广东省政府印发了《广东省全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》，我省工程建设审批制度改革工作全面启动。
　　近年来，我市不断深入推进“放管服”改革，在方便企业、服务群众、降低企业成本和加快政府职能转变等方面取得了明显成效。但也要看到，当前我市工程建设领域仍存在项目手续繁杂、办事难、耗时长等突出问题，迫切需要解决。为贯彻落实国务院和广东省的工程建设项目审批制度改革实施方案，我市出台了《珠海市全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》，目的在于通过切实压缩审批时限，提高审批效率，为企业和群众提供更加优质便利的服务，激发市场主体活力，助推全市营商环境的优化，助力于粤港澳大湾区建设。
　　二、改革的内容
　　《实施方案》明确我市改革内容是：开展工程建设项目审批制度“全流程、全覆盖”改革，统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式，更好更快方便企业和群众办事，着力打造一流营商环境，为全省实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”提供有力支撑。“全流程”是指在审批流程上，改革涵盖工程建设项目审批全过程，从立项一直到竣工验收和公共服务设施接入服务。“全覆盖”是指在工程项目类别上，覆盖房屋建筑和城市基础设施等工程，除了特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程以外，都要纳入改革范围，既包括政府投资工程，也包括社会投资工程；在办理事项上，既覆盖用地预审、工程规划许可、施工许可等行政许可事项，又覆盖设计方案审查、施工图审查等技术审查、中介服务和供水、供热、供气等市政公用服务等各类事项，推动流程优化和标准化。
　　三、改革的主要目标
　　2019年上半年,全市政府投资项目审批时间压缩至90个工作日以内，社会投资项目审批时间压缩至50个工作日以内，带方案出让土地及小型社会投资项目审批时间控制在38个工作日内，初步建成工程建设项目审批制度框架和信息数据平台。2019年底，基本建成工程建设项目审批制度体系和覆盖全市的工程建设项目审批管理系统并与相关系统平台互通。到2020上半年，基本建成我市工程建设项目审批和管理体系，审批效率进一步提高。
　　四、改革的主要任务
　　我市过去的工程建设项目审批手续复杂，涉及部门众多，审批效率低下，办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题较为突出，给企业和市民带来不便。究其原因就是工程建设项目审批流程不规范、不科学、不统一，前置审批、串联审批事项繁多。因此，我市工程建设项目审批制度改革的总体思路是以问题为导向倒逼改革，重点解决上述各种“痛点和难点”问题，着力精简审批事项、优化审批流程，分类推进工程建设项目审批全流程、全覆盖改革，全面落实国家提出的“四统一”工作任务，包括统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式。
　　五、“统一审批流程”的具体措施
　　工程建设项目审批制度改革的核心手段是规范和统一审批流程。我市《实施方案》在全面落实优化审批事项、制定标准化审批流程的基础上，进一步结合本市实际，提出了十二项具体的改革措施。
　　一是规范审批事项。《实施方案》提出，要综合采取精简审批事项和条件、下放审批权限、合并审批事项、转变管理方式、调整审批时序、推行告知承诺制等措施，全面清理和优化工程建设项目审批事项。此外，《实施方案》还明确要求，技术审查后审批部门的程序性备案实行“马上办”，1个工作日内办结；行政许可、公共服务事项5个工作日内办结。
　　二是合理划分审批阶段。《实施方案》提出，将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，其他行政许可、强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等事项纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进。根据项目类型、投资类别、规模大小等，分类制定工程建设项目审批流程图，明确政府投资项目和社会投资项目的审批阶段、审批部门、审批事项和审批时限等。
　　三是推行并联审批。《实施方案》要求，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，对每个审批阶段确定一家牵头部门，牵头部门负责制定并实施并联审批管理办法，组织协调本阶段并联审批。其中，立项用地规划许可阶段的牵头部门为发展改革部门（该阶段社会投资项目的牵头部门为自然资源部门），工程建设许可阶段的牵头部门为自然资源部门，施工许可阶段的牵头部门为住房城乡建设部门，竣工验收阶段的牵头部门为住房城乡建设部门。
　　四是推行容缺受理和告知承诺制。《实施方案》提出，建设工程规划设计方案阶段，在珠海市建设工程（建筑类）规划许可申请表、授权委托书、申请人身份证明、建设单位和设计单位的建设工程项目报审承诺书等非必要审批前置资料缺少的前提下，由建设单位提交补正承诺书，直接审核规划设计方案。施工许可阶段，在非关键性材料缺少的前提下，由建设单位提交补正承诺书，直接核发施工许可证。取消资金证明、无拖欠工程款情形的承诺书等施工许可前置条件。取消施工合同备案、建筑节能设计审查备案。工程质量监督手续与施工许可证合并办理。对实施电子招投标的建设工程项目，不再要求办理建设工程招标文件备案，切实减轻企业负担。
　　五是推行行政审批与技术审查相分离。《实施方案》鼓励通过政府购买服务，委托具备条件的第三方专业技术服务机构对专业性较强的事项进行技术审查，出具技术审查意见。审批部门依据技术审查意见进行程序性审批。完成技术审查后，建设单位可以依据技术审查意见开展下一环节工作，相关审批事项在施工许可前完成即可，以进一步加快项目落地。
　　六是实行联合审图。《实施方案》要求将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，委托经认定的施工图审查机构对施工图设计文件进行审查，在15个工作日内出具审查意见，相关部门不再进行技术审查，对应的专项验收应以国家相关规范以及联合审图意见为准。
　　七是推行区域评估。《实施方案》将过去以项目为单位实施的各类评价评估事项由申请后评审向申请前服务转变，在自由贸易试验区、各类开发区、产业园区、新区和其他有条件的区域，由各区政府（管委会）牵头负责开展区域地震安全性、压覆重要矿产资源、气候可行性、洪水影响、水资源论证、水土保持、地质灾害危险性、环境影响、节能、交通影响、文物考古调查勘探、雷电灾害等专项评估，在土地出让或者划拨前主动向建设单位告知相关建设要求，相应的审批事项实行告知承诺制。未实施区域评估的，地震安全性评价可在工程设计前完成，环境影响评价、节能评价等评价和取水许可等事项可在开工前完成。
　　八是项目生成储备阶段提前介入项目会审。为切实解决政府投资项目前期耗时过长、论证不充分、缺乏部门间协调沟通机制，造成项目无法快速进入实施阶段的问题，《实施方案》要求，根据政府投资项目三年滚动计划，项目主管部门通过“多规合一”业务协同平台提出项目策划申请，落实项目用地指标、土地使用方案、规划建设条件。由自然资源、发展改革、生态环境、水务、农业农村等部门提前介入项目，提出项目建设标准和用地、用海、用林、规划、环保等审查意见，研究解决项目建设中存在的问题，形成项目策划报告。建立政府投资项目分行业前期工作推进联席会议制度和方案联合评审机制。研究评审经“多规合一”业务协同平台审查的项目策划报告、项目建设工期计划，稳定工程建设方案，协调解决项目建设前期工作中的问题。
　　已下达项目前期工作计划的项目，建设单位可先行开展勘察、设计等招标工作，并按照不低于设计方案的深度直接报批可行性研究报告。
　　九是简化立项用地规划许可。针对社会投资项目，为进一步减轻企业负担，推动项目早开工、早落地，《实施方案》提出，对新申报的社会投资项目在签订土地出让合同后即给予项目赋码、备案，项目备案也可在施工许可前办理。建设单位提交按合同约定缴清地价款的书面承诺后，自然资源部门即可为建设单位出具建设用地规划许可证（含规划条件）、建设用地批准书等规划用地批准文件，同时建设用地批准书上备注地价缴交情况。
　　十是优化工程建设许可阶段。《实施方案》提出，用地预审意见可作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证。对工业、仓储物流项目以及教育、文化体育等公共设施项目，建设工程规划许可证核发推行告知承诺制，由建设单位对设计方案符合设计规范、面积指标真实性、设计图文一致性作出承诺，审批部门加强事中事后监管。取消社会投资项目初步设计审批。地名批复、开设永久路口审批、市政管线接口审批可在建设工程规划许可阶段同时办理。交通部门不再单独办理开设永久路口审批及交通影响评价。除可以免于办理水土保持审批的建设项目外，在城市已开发区域的建设项目水土保持实施告知性备案管理。环境影响报告书（表）在项目开工前取得生态环境部门批准或备案即可。
　　十一是优化施工许可手续和改革市政公用基础设施报装程序环节。《实施方案》指出，建设单位依据招投标有关规定自主决定发包方式和发包范围。实行一次备案的社会投资项目，在确定总承包单位的情况下，可分地基与基础工程、地下室工程、上部主体工程、室外配套工程等阶段报建和实施。供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施的迁改、连接设计等要求应在土地出让前予以明确，相关报装手续提前到开工前办理，竣工验收后直接办理接入事宜，制定服务指南和操作规程，明确服务标准、办事流程和办理时限。
　　十二是实行联合验收和联合测绘。由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个事项，应当整合为一个审批事项，避免多头跑、多次办。《实施方案》明确要求，对规划、土地、消防、人防、档案等专项验收统一竣工验收图纸和验收标准，统一组织实施和限时完成，统一出具验收意见，在10个工作日内办结。将竣工验收事项涉及的规划条件核实验收测量、人防测量以及不动产登记手续涉及的房产测绘、地籍测绘等合并为一个综合性联合测绘事项，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。
　　六、“统一信息数据平台”的具体要求
　　建立统一信息数据平台是实现工程建设项目审批网上申请、网上审批、网上监管和信息共享的有效途径。《实施方案》提出按照“横向到边、纵向到底”的原则，建设市级工程建设项目审批管理系统，实现“多规合一”业务协同、在线并联审批、统计分析、监督管理等功能，在“一张蓝图”基础上进行统一受理、并联审批、实时流转，对审批事项、审批环节、审批节点进行全过程跟踪督办，杜绝体外循环。加快推进工程建设项目管理系统与一体化在线政务服务平台、网上中介服务超市、全国投资项目在线审批监管平台(广东）等相关系统平台的互联互通。完善全国投资项目在线审批监管平台（广东）的项目统一代码管理，实现统一代码贯穿工程建设项目审批全过程。
　　七、“统一审批管理体系”的具体要求
　　“统一审批管理体系”建设实现“四个一”的要求，是落实本次改革措施的最终表现。《实施方案》要求：
　　（一）“一张蓝图”统筹项目实施。建立和推广应用“多规合一”的“一张蓝图”和业务协同平台，在同一空间坐标上实现各类规划相互衔接和规划信息共享，统筹项目实施；
　　（二）“一张表单”整合申报材料。各阶段牵头部门在全省审批事项“十统一”要求的基础上，实行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的运作模式。
　　（三）“一个窗口”提供综合服务。制定“一窗受理”工作规程，在政务服务大厅整合设立工程建设审批综合服务窗口，实行“一窗通办”。
　　（四）“一套机制”规范审批运行。建立健全工程建设项目审批配套制度，明确部门职责，明晰工作规程，规范审批行为，落实改革措施。
　　八、“统一监管方式”的具体要求
　　为确保工程项目审批制度改革的质量，《实施方案》要求要建立四项监管措施：
　　一是加强信用体系建设。完善信息资源共享交换机制，做好全国一体化在线政务服务平台、全国投资项目在线审批监管平台（广东）、“多规合一”业务协同平台、工程建设项目审批管理系统与市公共信用信息管理系统的对接工作；建立红黑名单制度，实行信用分级分类管理，各行业主管部门将信用信息查询和应用嵌入行政审批流程并实施联合奖惩，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。
　　二是建立“容错”工作机制。对采取改革措施、实行技术审查和行政审批相分离、采取容缺信任审批办理的审批事项，不对审批要件不完整的情形进行处罚问责，纪检监察部门要根据“三个区分开来”的原则和容错机制的相关规定处理。
　　三是推行“标准规范+信用承诺+事中事后监管”方式。除涉及公共安全、生态安全、公民生命财产安全以外的领域，对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，实行信任审批和告知承诺制。对于实行告知承诺制的审批事项，有关部门应当采取“双随机、一公开”对申请人和有关当事人履行承诺的情况进行检查。
　　四是规范中介服务。推动工程建设项目审批相关中介服务机构进驻省网上中介服务超市。指导中介服务机构建立服务规范和标准，优化服务流程，提高服务质量。规范中介服务机构及执业人员从业活动，严肃查处违法违规行为。
　　九、保障改革任务落实的主要措施
　　这次改革任务重、要求高、时间紧、难度大、综合性强，抓好组织实施，确保改革各项任务落到实处至关重要。《实施方案》强调从四个方面加强组织保障，确保改革各项任务落到实处。一是加强组织领导，建立审批改革协调机制。市政府成立以主要负责同志为组长的工程建设项目审批制度改革工作领导小组，市住房和城乡建设局要牵头做好全市工程建设项目审批制度改革工作的组织协调和督促指导工作，建立上下联动的沟通反馈机制；二是落实经费保障。市级财政、各区应按照改革部署和财政体制要求安排相应政府购买服务等经费，列入本级财政预算；三是加强沟通协调。各区、各部门及时协调解决改革推进过程中遇到的新情况、新问题，需要省级部门协助解决的，及时向省级有关部门提出；四是加强宣传培训。采取集中培训、网络培训和专题培训等方式，加强对领导干部、工作人员和申请人的业务培训，提供改革能力和业务水平。